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及时移交 规范接收——《电子档案移交与接收办法》发布

来源:《中国档案》2013年第1期  作者:蔡学美  发布:2016-03-23  (浏览 3053 人次)

近日,经过国家电子文件管理部际联席会议第二次会议和国家档案局局务会议审议通过,国家档案局印发了《电子档案移交与接收办法》(以下简称《办法》)。《办法》对电子档案移交与接收工作中涉及的单位职责、移交范围、移交时间、移交的基本要求、移交与接收的方式、移交与接收的流程、接收及其保存管理的基本要求等做出了明确规定。该《办法》是2009年两办发布《电子文件管理暂行办法》后,国家行政管理部门就电子文件、电子档案规范化管理制定发布的又一个重要规章,标志着在信息化发展较快的地区,已经产生一定数量电子档案的部门和地区,各级国家综合档案馆应当立刻启动电子档案移交与接收工作程序。《办法》对于规范电子档案移交与接收流程,推进电子档案及时完整移交进馆,实现电子档案来源可靠、管理可信、长期可用的工作目标,具有重要意义。

作为一个具有开创性、实践基础较为薄弱的规范性文件,《办法》中的一些要求和条款有多个首次和关键点,需要在贯彻落实中准确理解和重点把握。

电子档案概念的启用

信息技术在各行各业的普遍应用在我国只有十多年时间,作为信息化发展的重要产物,对电子文件、电子档案管理重要性的认识及其有效实践,时间更短,我国相关部门对电子文件管理的研究和制订一些规章标准,大多借鉴欧美信息化发展较早国家的经验和成果。基于电子文件、电子档案产生时间短,强调电子文件前端控制、全程管理的要求,中外文件档案管理体制的差异等方面原因,多年来,我国在学术研究、规章标准制订中一直使用全程电子文件、大电子文件的概念,而较少使用电子档案的概念。对于为什么要明确区分电子文件和电子档案,确立电子档案的地位有什么作用,许多专家和学者已经发表了各自的看法,笔者在《档案学研究》2011年第1期发表的《档案工作中使用“电子档案”概念的基础和作用》一文中也作了初步阐述,这里不再赘述。

《办法》首次在国家行政行政管理部门发布的规章或标准中使用电子档案的概念,并给出了定义,“本办法所称电子档案,是指机关、团体、企事业单位和其他组织在处理公务过程中形成的对国家和社会具有保存价值并归档保存的电子文件”。从定义中可以看出,电子档案是由电子文件经过归档环节转化而来,其相关要求和基本属性跟纸质档案等传统载体档案没有根本区别,只不过具有电子属性,因此,电子档案的管理一方面要遵从电子环境下相关管理的规律和要求,另一方面,更要遵从档案管理的一般规律和基本要求。

档案移交的时间

档案移交时间的确定一直是比较敏感和纠结的问题。过去,传统载体档案由于利用不方便等方面的问题,立档单位一直希望将其产生的档案保留在本单位时间长一些,但是,如果在立档单位保留时间过长,随着实体档案数量的不断增长,加上有些单位档案部门保管条件较差,就带来了库房紧张、安全隐患凸显等问题。现在,随着信息化手段的普遍应用,各单位机读目录的建立和档案数字化工作的推进,档案利用已经不是障碍档案及时接收进馆的主要问题了。

对于电子档案而言,如果沿用过去对纸质档案等传统载体档案规定,15-20年再移交进馆,显然是不合适的,对电子档案的安全保管和长期可用都是极大的隐患。这是因为,电子档案的保存和可用特别依赖于计算机等软硬件环境,而信息技术到现在为止,仍处于高速发展期,3-5年后,其操作系统、格式软件、读取设备、存储载体等就会发生较大的技术变化,如果管理措施不能改进、技术手段不能更新,就很可能出现综合档案馆的管理系统不能读取各立档单位形成的电子档案的情况。也有些专家建议电子档案形成之后,即经过归档流程后,直接向综合档案馆移交,也就是一年移交一次,我们认为这样也不合适,这是因为,一方面,为了保证电子档案来源可靠,电子档案在移交时必须履行严格的移交接收手续,如果每个立档单位每年办理一次移交手续,对于一个综合档案馆来说,面对上百甚至将近二百个立档单位,每年都履行这样的手续,时间和精力都是较大的浪费;另一方面,因为电子档案的接收和管理都要依赖于综合档案馆的档案信息系统,综合档案馆信息系统所要面对的是不同数据类型、不同系统产生的各式各样的电子档案,要能达到有效管理各立档单位产生的电子档案的目标,综合档案馆必须要对各立档单位产生的电子档案的情况进行调研,做好接收电子档案的设备和技术准备,才能启动电子档案接收工作,综合档案馆就需要有一定的准备时间。综合以上考虑,《办法》规定,“档案移交单位一般自电子档案形成之日起5年内向同级国家综合档案馆移交。对于有特殊要求的电子档案,可以适当延长移交时间。涉密电子档案移交时间另行规定。”

移交与接收的流程

档案的移交与接收,不仅仅是档案实体和信息的转移,更重要的是档案管理的责任主体的变更,即从档案的生成单位—立档单位,变成档案的永久保管单位—国家综合档案馆。对于电子档案而言,因为其内容信息与载体的可分离、存储和读取对特定计算机软硬件设备的依赖、数据复制的便利等特性,电子档案在移交与接收时更需要遵循严格的工作流程,办理相关的交接手续,保证移交接收过程责权明确,杜绝安全隐患,从源头上保证电子档案的可靠和可信。

电子档案移交与接收可采用离线或在线方式进行。不管采取何种方式,必须遵循《办法》规定的工作流程、办理必须的交接手续。电子档案移交与接收的主要流程为:档案移交单位组织电子档案数据、检验电子档案数据、移交电子档案数据,国家综合档案馆检验电子档案数据、办理交接手续、接收电子档案数据、著录保存交接信息、存储电子档案数据等。《办法》规定,“电子档案检验合格后办理交接手续,填写《电子档案移交与接收登记表》,由交接双方签字、盖章,各自留存一份;《电子档案移交与接收登记表》可采用电子形式并以电子签名方式予以确认。”

系统实现的难点

电子档案的移交与接收是必须基于一定的系统来完成的,《办法》仅仅规定了电子档案移交与接收的基本的、原则性的要求,在移交与接收工作中,还需要各级档案馆通过布置系统、配备设备、安排人员、建立制度来具体落实。

电子档案移交与接收工作是一项全新的工作,需要将信息技术融合、应用到档案管理工作中去,面临许多技术难题和挑战。为了切实做好电子档案移交与接收工作,国家电子文件管理部际联席会议办公室和国家发展改革委员会联合下达了电子文件管理试点工程项目,国家档案局牵头承担电子档案移交接收和长期保存系统建设工程项目。工程项目的主要内容是,建设电子档案接收和长期保存系统,并在上海、福建、重庆、青岛、杭州、广州等6个省市档案馆及其对应的电子档案移交单位部署实施。国家档案局组织力量研究电子档案移交接收和长期保存的文件档案管理范围、管理流程、元数据方案、系统接口方案、四性检测方案等,提出系统的功能需求、设计方案、技术、软硬件配备要求等,并定制系统软件,由6个省市档案馆运行实施。试点试用一批规章和标准,形成可操作性的实施方案,验证规章和标准的合理性、可行性,提出合理化的建议。研究制订一批规章和标准,主要包括电子档案长期保存管理办法、重大建设项目电子文件管理办法、电子档案分类方案、电子文件长期保存需求规范等。在上述系统建设、规章和标准试点试用的基础上,国家档案局在全国综合档案馆推广应用该系统,进一步提高全国档案部门信息化能力。

在电子档案移交与接收工作和系统实现中,我们认为有以下难点需要组织力量研究解决。

电子档案移交数据构成要求。电子档案数据构成分两个方面,一是内容数据构成,比如文书类电子档案主要包括过程稿、签发稿、审批过程信息、元数据等,而业务类电子档案,其内容数据构成差异性就比较大,目前还没有形成统一的相关要求,需要各行业根据自身的业务特点研究提出具体规定;二是技术构成,技术构成是指电子档案体现的电子化特征,就是与信息技术相关的基本要求,如不同类型数据的格式、一“份”或一“卷”档案内容各种数据的关联方式和组织结构、电子档案数据与源系统或设备的依赖性或关联性、存储地址和方式等。

数据接口的技术实现。电子档案的移交与接收,本质上是数据从档案移交单位的档案管理系统或业务系统导出,和数据向档案馆信息系统的导入。无论是在线方式还是离线方式,都需要数据的对接。由于当前信息化发展的标准化、规范化程度还比较低,各种办公系统、业务系统产生的电子档案,其系统类型、数据类型、设备类型种类多、差异大,如何保证档案馆信息系统能够接收所有立档单位的电子档案,并达到保持原貌、保证准确完整,是接收系统在设计开发时必须要重点解决的难题,特别是一些结构化数据,既要能够完整接收,又要保证准确读取,需要采用高技术、新手段来实现。

四性测试指标和系统实现方案。《办法》提出了在移交与接收过程中,交接双方都要进行四性测试。四性是指电子档案的准确性、完整性、可用性、安全性,《办法》里用准确性代替了常说的真实性,主要是考虑真实性涵盖的范围太大,具体指标不太好设定。而准确性主要是指在移交档案的组织和交接过程中检验档案的内容、范围的正确性及交接前后数据的一致性。《办法》附件3的填写说明对四性检验的内容进行了简单的解释,在移交与接收的实际工作中,还需要对四性的具体指标进行细化,并由系统实现自动检测。

电子档案元数据实施方案。元数据是电子档案的必不可少的组成部分,是体现电子档案的原貌性、完整性,保证电子档案可靠和可用的重要途径。国家档案局已经发布了文书类电子档案的元数据标准,对于图像、图形、音频、视频等类型,业务类电子档案的元数据标准还在研究制定之中。为了保证电子档案的完整性和有效性,从有利于电子档案有效管理和长期保存等角度出发,提出多种数据类型的电子档案元数据方案,如包括哪些元数据元素项、在哪个环节留存、留存方式、系统如何实现和管理、与内容数据关联方式等,一方面指导电子文件形成及其归档管理阶段留存哪些元数据,另一方面满足电子档案移交接收和长期保存系统设计的要求。

《电子档案移交与接收办法》的制定发布,为各级档案部门开展电子档案移交与接收工作提供了政策依据和业务指南,各级档案部门应当按照《办法》的要求,开展电子档案形成状况调查,做好系统配置、设备配备、人员培训、制度建立等各项准备工作,稳步推进电子档案移交与接收工作。

(本文转载自《中国档案》2013年第1期 有改动 作者:蔡学美  单位:国家档案局)